Un comienzo difícil entre la ONU y el Banco Mundial

El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional son instituciones especializadas de la ONU, comparables, en principio, a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) o a la FAO. En este sentido, se supone que deben colaborar estrechamente con los órganos de las Naciones Unidas y las otras instituciones especializadas en la consecución de los objetivos que figuran en la Carta y en la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

Careciendo de un Plan Marshall, los PED [Países en vías de Desarrollo] propusieron la creación de un nuevo órgano de la ONU [1], basado en el principio de «un país, un voto», que facilitara los préstamos a sus industrias: el SUNFED. Los países industrializados se opusieron tercamente y lograron el triunfo de una contrapropuesta. La Asociación Internacional de Desarrollo (AID), rama del Banco Mundial, enterró al SUNFED.

Vuelta al principio de las relaciones

En marzo de 1946, con ocasión de la primera reunión de gobernadores del Banco Mundial y del FMI, el presidente del Consejo Económico y Social de la ONU (ECOSOC en su abreviatura inglesa), remitió una nota a la dirección del Banco en la que le pedía el establecimiento de mecanismos de vinculación con su organización. El Banco trasladó la discusión a la reunión de directores ejecutivos que debía realizarse en mayo de 1946. En realidad, el Banco tenía tan poca prisa que hubo que esperar hasta noviembre de 1947 para llegar a un acuerdo entre las partes interesadas. Según Mason y Asher, historiadores del Banco, durante todo ese tiempo las negociaciones no fueron particularmente cordiales [2]. Al no tener respuesta la primera nota del ECOSOC, éste envió una segunda, a la cual los directores ejecutivos del Banco respondieron que, para ellos, una reunión era prematura. Mientras tanto, las Naciones Unidas cerraron un acuerdo de colaboración con la Organización Internacional del Trabajo, la UNESCO y la FAO.

En julio de 1946, en el curso de un tercer intento, el secretario general de la ONU propuso al Banco y al FMI iniciar las negociaciones en septiembre de ese año. Los dirigentes del Banco y del FMI se reunieron y decidieron que seguía siendo inoportuno mantener tal reunión. Mason y Asher comentan así estas maniobras dilatorias: «El Banco tenía fuertes temores de que al convertirse en una agencia especializada de la ONU, quedara sometida a un control o a una influencia política indeseables, y que esto dañara su notación (credit rating) en Wall Street...» [3] Finalmente, el Banco sometió a discusión con las Naciones Unidas un proyecto que era más una declaración de independencia que de colaboración. Esto dio lugar a una jornada de debates en el cuartel general de la ONU, en el curso de la cual el presidente del Banco, John McCloy, aceptó moderar las pretensiones.

Aunque aceptado por el comité de negociación del ECOSOC, el acuerdo alcanzado provocó un tole tole en el seno del Consejo y en la Asamblea General. En la sesión de 1947 del ECOSOC, el representante de la Unión Soviética calificó el proyecto de flagrante violación de por lo menos cuatro artículos de la Carta de la ONU. Más molesto para los responsables del Banco y, detrás de ellos, Estados Unidos, fue el ataque lanzado por el representante de Noruega (país de donde provenía el secretario general de la ONU en esa época, Trygve Lie). Declaró que Noruega no podía aceptar que se acordaran tales privilegios al Banco y al Fondo, pues eso minaría la autoridad de las Naciones Unidas. A lo cual, el representante de Estados Unidos respondió que nada minaría más a las Naciones Unidas que la incapacidad para ponerse de acuerdo con el Banco y el Fondo. Finalmente, el ECOSOC adoptó (13 a favor, 3 en contra y 2 abstenciones) el proyecto, que fue ratificado en septiembre de 1947 por el Consejo de Gobernadores del Banco (con la abstención del representante de Yugoslavia) y aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en noviembre de ese mismo año.

Este acuerdo ratificó el estatuto de organización especializada de la ONU, pero, a pedido del Banco, le permitía funcionar como una «organización internacional independiente». En el mismo sentido, autorizaba al Banco a juzgar por sí mismo cuáles serían las informaciones útiles que comunicar al ECOSOC, lo que de hecho es una derogación del artículo 17, apartado 3, y del artículo 64 de la Carta de las Naciones Unidas (este artículo autoriza al ECOSOC a recibir informes regulares de parte de las agencias especializadas). También había una derogación de hecho del artículo 70, que preveía una representación recíproca en cada deliberación. En adelante, el Banco y el Fondo se reservaban el derecho de no invitar a los representantes de las Naciones Unidas más que a la Reunión del Consejo de Gobernadores. A su juicio, los historiadores del Banco declaran que este acuerdo era insatisfactorio para el secretario general de las Naciones Unidas, pero tuvo que resignarse a aceptarlo. Agregan que «al presidente del Banco, McCloy, no se lo podía clasificar como un admirador de las Naciones Unidas, y a Garner (el vicepresidente) se lo consideraba anti-ONU» [4].

La creación de la SFI y de la AID [5]

Desde el comienzo de las actividades del Banco Mundial, los gobiernos de los países en desarrollo, comenzando por los de Latinoamérica y a continuación por la India, criticaron el hecho de que no había para ellos facilidades equivalentes al Plan Marshall, que estaba limitado a Europa. En efecto, los préstamos del Banco se acordaban con los tipos de interés del mercado, mientras que la ayuda del Plan Marshall se atribuía principalmente como donaciones. Una parte menor de la ayuda del Plan consistía en préstamos sin interés o a unas tasas inferiores a las del mercado.

Ya en 1949, un economista indio propuso la creación de una nueva organización internacional en el marco de la ONU, que podría llamarse «Administración de las Naciones Unidas para el desarrollo económico». Unos años más tarde, la idea volvió a emerger en el seno del ECOSOC, y se creó entonces el SUNFED (Special United Nations Fund for Economic Development). Entre 1950 y 1960, varios países del Tercer Mundo, así como la URSS y Yugoslavia, hicieron campaña sistemáticamente en el seno de la ONU para que se materializara el SUNFED y luego para que se lo reforzara. Pero tanto el gobierno de Estados Unidos como los de las otras potencias industriales no querían ni hablar de un fondo especial controlado por la ONU y separado del Banco Mundial.

Entre las razones que exponían los PED para exigir la creación de una agencia especializada de la ONU para financiar su desarrollo figuraba la cuestión del derecho de voto. Querían una agencia de la ONU que garantizara la aplicación de la regla «un país, un voto», a diferencia de la regla de tipo censitario vigente en el Banco. Por la misma razón, pero en sentido inverso, Estados Unidos y las otras potencias se oponían firmemente a la propuesta: los escasos países ricos querían evitar quedar en minoría.

Estados Unidos había lanzado en 1954 una primera contrapropuesta que fue puesta en práctica en 1956 por el Banco con la creación de la Sociedad Financiera Internacional (SFI), destinada a conceder préstamos a las empresas privadas de los PED [6]. La creación de la SIF no zanjó el contencioso y la campaña de los PED en pro del SUNFED se redobló: en 1958 el Fondo Especial de las Naciones Unidas fue habilitado para financiar las preinversiones de los PED.

Por desgracia, el campo de los países del Tercer Mundo se dividió rápidamente. La India, que al comienzo apoyaba el SUNFED, cambió de campo y se adhirió a una segunda contrapropuesta de Estados Unidos como alternativa, que consistía en la creación de una Asociación Internacional de Desarrollo (AID), vinculada al Banco Mundial [7]. El lobby indio pro estadounidense estaba convencido de que la India sería privilegiada en la AID porque las potencias dominantes en las instituciones de Bretton Woods entenderían la necesidad de que así fuera debido a su posición estratégica. Acertó: ya en el primer año de existencia de la AID recibió el 50 % de los préstamos de ésta.

Al proponer la creación de la AID, el gobierno de Estados Unidos quería matar dos pájaros de un tiro: por una parte, impedir que las Naciones Unidas prosiguieran el refuerzo del SUNFED, respondiendo así a las necesidades de los PED; por la otra, encontrar un medio para utilizar las reservas en monedas de los PED que el Tesoro estadounidense acumulaba desde 1954 gracias a la venta de sus excedentes agrícolas en el marco de la ley 480 [8]. Varios autores están de acuerdo en considerar que fue el senador por Oklahoma Mike Monroney el primero en lanzar la idea: presentó al Senado un proyecto de resolución en el que proponía la creación de la AID en cooperación con el Banco y que las reservas en monedas no convertibles fueran traspasadas a esta agencia a fin de conceder préstamos a largo plazo y a bajo interés, reembolsables en moneda local. Uno de los objetivos era prestar a los países pobres para que éstos pudieran comprar los excedentes agrícolas estadounidenses [9].

El presidente del Banco, Eugene Black, declararía más tarde: «En realidad, la AID era una idea concebida para contrarrestar el deseo de un SUNFED.» [10] Vale la pena citar a Mason y Asher, que afirman: «En tanto que organización internacional afiliada al Banco Mundial, la AID es una ficción sofisticada. Denominada "asociación" y dotada de estatutos, de funcionarios, de miembros de gobierno en profusión y de todos los signos exteriores de las otras agencias internacionales, no es, por el momento, más que un fondo administrado por el Banco Mundial.» [11]
La aportación inicial de Estados Unidos fue del 42 % de los fondos de la AID, lo que le aseguraba, también allí, el predominio.

Paralelamente a la creación de la AID, en París se fundó el CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo). Se trata de la estructura que «coordinaba» la ayuda al desarrollo bilateral de los Estados más industrializados. El SUNFED quedaba definitivamente enterrado y Estados Unidos impuso las instituciones que estaba seguro de controlar.

Financiación de la AID

La AID no recurre a los mercados financieros. El dinero que presta proviene de donaciones ofrecidas regularmente por los países miembros (sobre todo los países industrializados más ricos, a los que se sumó la OPEP en los años 70) y de los reembolsos que recibe.

Cada tres o cuatro años, los países contribuyentes modifican su aportación: es el momento de las duras negociaciones. Y sobre todo es un tema de grandes debates en el Congreso estadounidense, pues allí es donde deciden qué cantidad se acordará. Esto es objeto de muchos regateos entre el Congreso, el gobierno de Washington y la presidencia estadounidense del Banco Mundial/AID. Aunque los montos en juego son muy modestos. El interés de la cuestión reside en tener la seguridad de que el dinero prestado por la AID retornará a los donantes en forma de compras (ayuda ligada) [12].

La negativa del Banco Mundial a ajustarse a las demanda de la ONU en lo concerniente a Portugal y Sudáfrica

A partir de 1961, mientras la mayor parte de los países coloniales obtenían su independencia y se convertían en miembros de la ONU, la Asamblea General adoptaba repetidas resoluciones de condena al régimen del apartheid de Sudáfrica, así como a Portugal, que mantenía su yugo sobre varias regiones de África y de Asia. En 1965, ante la continuidad de las ayudas financiera y técnica del Banco y del FMI a estos regímenes, la ONU pidió formalmente: «A todas las agencias especializadas de las Naciones Unidas y en particular al Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo y al Fondo Monetario Internacional [...] que se abstengan de conceder a Portugal toda ayuda financiera, económica o técnica mientras el gobierno portugués no haya renunciado a su política colonial, que constituye una violación flagrante de las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas.» [13] Lo mismo hizo con relación a Sudáfrica.

La dirección del Banco se reunió para adoptar una posición y la mayoría de los directores ejecutivos decidió continuar los préstamos. Justificación presentada: ¡el artículo IV, sección 10 de sus estatutos [14] les prohibía hacer política! Todos los países más industrializados, apoyados por cierto número de países latinoamericanos, votaron a favor de la continuación. En 1966, el Banco aprobó un préstamo de 10 millones de dólares a Portugal y de 20 millones a Sudáfrica. Después, bajo una presión redoblada, el Banco no les concedió más préstamos. De todos modos, un organismo de las Naciones Unidas, el Comité de Descolonización, siguió denunciando durante más de quince años el hecho de que el Banco permitía a Sudáfrica y a Portugal presentarse como candidatos a obtener financiación del Banco para proyectos en otros países. Por otra parte, el Banco cortejaba a Sudáfrica para que ésta hiciera donaciones a la AID [15].

Notas:

[1] El Consejo Económico y Social de la ONU hace recomendaciones con el fin de coordinar los programas y actividades de las instituciones especializadas de las Naciones Unidas (art. 58 de la Carta). A tal efecto, el ECOSOC dispone de poderes atribuidos en el Capítulo X de la Carta. El art. 62, párrafo I dispone lo siguiente: «El Consejo Económico y Social puede hacer y promover estudios e informes sobre cuestiones internacionales en los ámbitos económico, social, de la cultura intelectual y la educación, de la salud pública y otros campos conexos, y puede dirigir recomendaciones sobre todas estas cuestiones a la Asamblea General, a los Miembros de la Organización y a las instituciones especializadas interesadas.»

[2] Edward S. Mason y Robert E. Asher, The World Bank since Bretton Woods, The Brookings Institutions, Washington D.C., 1973, p. 55

[3] Ibid. p. 56.

[4] Ibid, p. 59.

[5] Esta parte se basa en Aart van de Laar, The World Bank and the Poor, Martinus Nijhoff Publishing, Boston/La Haya/Londres, 1980, pp. 56-59; Edward S. Mason y Robert E. Asher, op. cit, pp. 380-419; Catherine Gwin, «U.S. Relations with the World Bank», in Devesh Kapur, John P. Lewis y Richard Webb, The World Bank. Its First Half Century, Brookings Institution Press, Washington D.C., 1997, vol. 2, pp. 205-209; Bruce Richard, Mortgaging the Earth, Earthscan, Londres, 1994, p. 77.

[6] Edward S. Mason y Robert E. Asher, op. cit., pp. 384-385; Catherine Gwin, op. cit., p. 206; Aart van de Laar, op. cit., p. 57.

[7] Devesh Kapur et al., op. cit., vol 1, p. 1127

[8] Edward S. Mason y Robert E. Asher, op. cit., pp. 386-387; Catherine Gwin, op. cit., p. 206; Aart van de Laar, op. cit., p. 57.

[9] Devesh Kapur et al., op. cit., vol. 1, p. 1128

[10] Edward S. Mason y Robert E. Asher, op. cit., p. 386.

[11] Ibid., pp. 380-381.

[12] Devesh Kapur et al., op. cit., vol. 1, p. 1149.

[13] UN Doc. A/AC.109/124 and Corr. 1 (junio 10, 1965).

[14] El art. IV, sección 10 estipula: «El Banco y sus responsables no interferirán en las cuestiones de cualquier miembro y tienen prohibido dejarse influenciar en sus decisiones por el carácter político del miembro o de los miembros concernidos». Sólo consideraciones económicas pueden influir en sus decisiones y estas consideraciones serán sopesadas sin prejuicios, a fin de alcanzar los objetivos (fijados por el Banco) estipulados en el art. I.», ver el capítulo 6.

[15] Devesh Kapur et al., op. cit., vol. 1, p. 692.

www.cadtm.org. Traducido por Raul Quiroz