La Seguridad Social en un contexto federal

En el actual modelo autonómico del Estado español los gastos de las Comunidades Autónomas (CC.AA.) suponen aproximadamente un tercio del gasto público (el 34%), mientras los otros dos tercios lo integran los gastos centralizados. Dentro de estos gastos tiene una importancia mayor los gastos de la Seguridad Social (38%), por encima de otros gastos centralizados (como intereses de la deuda, inversiones, defensa, seguridad, etc. por un 28%).

Por su importancia absoluta[1] y por su carácter centralizado tiene mucho interés analizar desde una perspectiva desagregada territorial el sistema público de Seguridad Social en el Estado español, que con las cotizaciones de los trabajadores financia los pagos -mes a mes- de sus pensionistas. Porque, además, mientras no pocos gastos hoy centralizados podrían dejar de serlo en una estructura ya no autonómica sino federal (por ejemplo, algunas inversiones, sistema judicial o gastos de seguridad) puede ser menos aconsejable -como aquí veremos- hacer algo semejante con el sistema público de pensiones.

Al menos si no queremos desactivar sus efectos redistributivos actuales y al tiempo, bien al contrario, queremos corregir algunos efectos "regresivos" que se podrían estar produciendo en la actualidad. Ambas situaciones aconsejarían mantenerlo centralizado en una particular estructura federal.

*

El balance entre cotizaciones y pagos en pensiones arrojaba un déficit (año 2024) de unos 23 mil millones, lo que supone una cobertura media (cotizaciones/pensiones) del 86 %, lo que (dejando en este análisis al margen otros ingresos y gastos del sistema) obliga a un endeudamiento público y pago de intereses centralizados que se va acumulando. Sobre esa cobertura media detallo en una primera tabla la desagregación territorial de la misma en relación al nivel de riqueza medio de cada CC.AA. Todas ellas fueron ordenadas en la tabla desde la de mayor cobertura a la menor[2].

El conjunto del Estado español aparece con un valor cero pues la referencia son los 86 puntos de cobertura media del sistema. Se observan dos situaciones extremas: Asturias y Baleares. Asturias tiene una cobertura de apenas un 47 % y por eso en la tabla figura con el valor -39 (47-86) respecto a la cobertura media, mientras que Baleares tiene una cobertura envidiable del 125 % y en consecuencia en la tabla su valor es de + 39 (125-86). Justo en las antípodas.

Se comprueba una lógica distributiva subyacente en que esto sea así, porque Baleares como vemos en la otra columna es de las CC.AA. más ricas (PIBpc) de España con 111 puntos sobre 100, mientras que Asturias está por debajo de la media con 91 puntos sobre 100 de riqueza media. Una lógica redistributiva que, con menor intensidad, beneficia también a Galicia, Cantabria, Castilla-León o Extremadura.

Claro que, al mismo tiempo, se comprueba que la "lógica redistributiva" no siempre se cumple en la actualidad. El caso más llamativo es el de Euskadi que con un nivel de riqueza muy elevado (entre Baleares y Madrid) lejos de anotar una cobertura mayor que la media (que debiera serlo al menos en veinte puntos) se beneficia de ver compensada en el sistema actual una cobertura negativa de 16 puntos. Traducido a euros del año 2024 esto implica que en vez de recibir fondos centralizados por 3.700 millones -para poder pagar las pensiones de sus ciudadanos- tendría que haber aportado unos 5.000 millones más sobre sus actuales cotizaciones de 8.500 millones. Y entonces sí se ajustaría su cobertura a su nivel de riqueza[3] (pasando de la actual de -16 puntos a + 10 puntos en línea con lo que anota Cataluña).

Es un caso de desajuste extremo[4] pero no el único. Pues las Comunidades de Aragón y La Rioja (y en menor medida la de Navarra) no tienen diferenciales positivos de cobertura respecto al nivel medio de 86 puntos a pesar de tener un nivel de riqueza por encima de la media. En todos esos casos en vez de recibir fondos centralizados para completar sus cotizaciones tendrían que aportar fondos como lo hacen Baleares, Madrid o Cataluña. Algo que, sorprendentemente[5], si hacen Canarias y Murcia que estando por debajo del nivel medio de riqueza de España anotan una cobertura del sistema de pensiones por encima de la media (en 22 y 18 puntos respectivamente).

Las asimetrías más graves podrían entonces resumirse en que Euskadi, La Rioja, Aragón o Navarra tendrían que anotar coberturas semejantes a las actuales de Canarias o Murcia. Mientras estas dos Comunidades, dado su menor nivel de riqueza, tendrían que anotar su diferencial de mayor cobertura como contribuyentes a un Fondo de Reserva singular ya que se salen del esfuerzo redistributivo que definen las situaciones extremas de Baleares y Asturias.

Aunque las altas coberturas de Madrid y Baleares (30 y 40 puntos respectivamente, en la parte superior de la tabla y lejos de la línea de tendencia actual) también sugieren que -además de su menor grado de envejecimiento tal como veremos a continuación- el sistema actual de cotizaciones que gravita solo sobre la masa salarial debiera modularse en función del valor añadido no salarial reduciendo el peso del vector salarial[6]. De esa forma la coherencia redistributiva del sistema mejoraría al tiempo que lo haría la suficiencia de ingresos del mismo.

*

El análisis que precede centrado en el esfuerzo contributivo relativo, en relación a la cobertura territorializada del sistema y al nivel de riqueza, reclama añadir otro centrado en analizar la desigual cobertura, pero en relación al desigual grado de envejecimiento relativo en las CC.AA. según datos del INE.

En este caso, como observamos en la tabla, la correlación es casi perfecta pues todas las CC.AA. que tienen una alta cobertura anotan porcentajes de población por encima de los 65 años por debajo de la media (salvo Andalucía y Castilla-La Mancha), mientras todas las CC.AA. que tienen una cobertura defectiva anotan porcentajes muy por encima de la media. De nuevo, y no por casualidad, Asturias y Baleares vuelven a marcar los extremos en ambas variables.

Como quiera que el envejecimiento de la población no es ajeno a los flujos migratorios dentro de España desde el año 1960 y a sus impactos sobre la natalidad, estaríamos ante la contraparte de la movilidad de la mano de obra, algo asociado (dentro de la formación social capitalista española) al desarrollo desigual del PIB que anotábamos en el enfoque por el lado de las cotizaciones. Una lógica que fundamentaría un enfoque (desde el PIB desigual, la movilidad laboral y el envejecimiento) federal más allá del actual autonómico.

Porque un enfoque confederal en este asunto[7] nos llevaría a reforzar y ampliar aún más las excepciones redistributivas que ya existen en la actualidad o a no asumir las contrapartidas de un desarrollo desigual previo.

*

En el breve análisis que precede se comprueba que la gestión centralizada del sistema público de pensiones en el Estado español induce claros efectos territoriales redistributivos en favor de los territorios más envejecidos y -con alguna excepción- de menor nivel de riqueza.

Como quiera que el sistema se ajusta a la lógica de ingresar cotizaciones en función de los sueldos de los trabajadores ocupados en la actualidad, y pagar las pensiones en función de los jubilados actuales (y de sus carreras de cotizaciones), cabe evaluar si -aclarados aquellos efectos territoriales- los ingresos por cotizante y los pagos por pensionista también se asocian a efectos redistributivos a escala territorial. Lo que podría aclararse mediante un análisis de su "ordinalidad" a esa escala.

Para ello he elaborado un nuevo recuadro (siempre con base 100 = media del Estado español) con dos índices (y sus respectivos rankings): uno de las cotizaciones por cotizante (cotixcoti) en cada territorio considerado (A) y otro de la media de pensiones percibidas por pensionista (penxpen) (B).

Desde esta perspectiva los efectos territoriales ajustan en buena medida su ordinalidad (ranking A y ranking B) en la mayoría de los casos. Las excepciones se anotan apenas en cinco de las diecisiete CC.AA.

En primer lugar, destaca el caso de Baleares que siendo la que más índice de cotización/cotizante presenta (134 sobre 100), cae de la primera posición a la décima en el índice pensión/pensionista (94 sobre 100). Algo que se debe a la asimetría entre las (altas) bases de cotización y niveles salariales actuales respecto a las (bajas) carreras salariales de sus ahora jubilados. Es la excepción en este sentido porque el segundo caso (Canarias) -que cae del 7º al 12º puesto del ranking- ya solo pierde cuatro puntos entre ambos índices en lugar de los treinta puntos de Baleares.

Por otro lado, y coloreadas en verde, tenemos aquellas CC.AA que ganan no pocas posiciones en ordinalidad (Castilla-León, La Rioja, Cantabria y Asturias) siendo las dos últimas las que más mejoran entre uno y otro índice[8]. Cambios de ordinalidad que se ajustan en buena medida a los efectos redistributivos que ya comprobamos al contrastar el nivel de envejecimiento de la población con la deficiente cobertura del sistema (pagos cubiertos con cotizaciones en cada territorio). Aunque no sean las CC.AA que anotan un menor nivel de riqueza (medida en PIBpc en el primer recuadro de este análisis). A pesar de ello estas mejoras no afectan de forma preocupante a la ordinalidad del resto, como se comprueba claramente en los casos de Cataluña y Galicia (por citar dos ejemplos).

----

[1] Son casi 170.000 millones de gastos en pensiones para el año 2024 según los datos territorializados que ofrece la Seguridad Social: https://www.seg-social.es/wps/portal/wss/internet/InformacionEconomicoFinanciera/InformacionPresupuestariaFinanciera/393/3378, los datos del PIB y PIBpc que aquí manejaremos los tomamos del INE y su CNE para 2024: https://www.ine.es/dyngs/INEbase/operacion.htm?c=Estadistica_C&cid=1254736167628&menu=resultados&idp=1254735576581

[2] Nunca debe perderse de vista que aún las de mayor y mejor cobertura -relativa a la media española- anotan un déficit absoluto entre cotizaciones y pensiones (salvo las cuatro primeras de la tabla que superan el 14 % de déficit medio del sistema con una cifra superior de superávit).

[3] La situación en 2024 (-16 respecto a la media) difiere con la del año 2013 pues por entonces eran -5 puntos respecto a la cobertura media española (que era de 82%). Una tendencia que viene agravándose con los años.

[4] Euskadi supone el 6 % del PIB del Estado español pero en la actualidad explica el 16 % del déficit global del sistema (de aquellos 23.000 millones citados más arriba). Lo que podría sobre todo deberse a su elevado grado de envejecimiento de la población y, en parte, a la lógica de un sistema de cotización basado sólo en los salarios tal como razonaba aquí: https://www.sinpermiso.info/textos/la-plusvalia-y-nuestro-sistema-de-pensiones

[5] Sobre todo, como veremos, por su menor nivel de envejecimiento de la población

[6] Ver aquí: https://www.sinpermiso.info/textos/la-plusvalia-y-nuestro-sistema-de-pensiones; la alta cobertura de Madrid sobra decir que en buena parte depende de cotizaciones que solo se explican por un importante empleo público derivado de un Estado aún muy centralizado y de mercados y recursos suministrados por el resto de España (nada menos que el 30% del empleo público estatal del Estado español).

[7] Que en este caso dudosamente asumiría Euskadi a imagen del que disfruta en el resto de los ingresos públicos, si -además- ello obligase a asumir la deuda y pago de intereses correspondientes al déficit del sistema de Seguridad Social.

[8] En menor escala aflora otra vez la anomalía de Euskadi que asciende a la 1ª posición en pensiones/pensionista mientras que ocupaba la 4ª en cotizaciones/cotizante; sin duda las carreras de cotizaciones históricas de sus ahora jubilados están por encima de las del nivel actual de sus actuales cotizantes.

Sinpermiso